Im November des vergangenen Jahres kam die Forderung auf, dass die Schweiz die 1999 eingegangene und 2001 vom Volk gutgeheissene Guillotine-Klausel der Bilateralen I abschütteln soll. FDP-Chefin Petra Gössi machte sich persönlich diese Zielsetzung zu eigen. Zu dieser Klausel war es bekanntlich gekommen, weil sich die Vertragspartner darauf geeinigt hatten, eine Kombination von eher erwünschten und weniger erwünschten Regelungen als unauflösbares Paket zu verstehen. Damit sollte vermieden werden, dass man Konzessionen, mit denen man sich Erwünschtes eingehandelt hat, nachträglich wieder zurückzieht.

1993 war die Schweiz beim Start der Bilateralen mit 15 Verhandlungsvorschlägen die «demandeuse», die Bittende. Davon nahm die EU fünf Vorschläge auf die Liste und fügte zwei hinzu, an denen sie ihrerseits interessiert war. So standen Landverkehr, Luftverkehr, technische Handelsbarrieren, öffentliche Beschaffung, Forschungskooperation gegen landwirtschaftliche Produkte und Personenverkehr. Mit dieser Materie musste man zu einem «parallelisme approprié» (angemessenen Parallelismus) kommen.

Diese Methode der Kreuzkonzessionen wird auch innerhalb der EG/EU praktiziert und lag zum Beispiel den Römischen Verträgen von 1957 (im gemischten Plural!) zugrunde. Mit «package deals» können unterschiedliche Interessenlagen zu ausgewogenen Kompromisslösungen verknüpft werden. Im Volksmund gibt es dafür das Wort: «Gibst Du mir die Wurst, lösch ich Dir den Durst.»

Es ist sonderbar, dass ausgerechnet politische Kräfte, denen der freie Arbeitsmarkt wichtig ist, die Guillotine-Klausel beseitigen wollen. Die Tatsache, dass andere Abkommen ebenfalls wegfallen müssten, bedeutet doch für die grundsätzlich erwünschte Personenfreizügigkeit einen zusätzlichen Schutz.

Die Abneigung gegen die Vertragsverknüpfung geht so weit, dass zwei an sich ausgewiesene Experten, Gerhard Schwarz (ehemaliger Wirtschaftschef der NZZ) und Rudolf Walser (ehemaliger Chefökonom von economiesuisse), die Legende in Umlauf gesetzt haben, dass die Guillotine-Klausel «von übereifrigen Schweizer Diplomaten vorgeschlagen worden sein soll, die den von ihnen herbeigesehnten Beitritt der Schweiz zur EU forcieren wollten» (NZZ vom 9. April 2018). Diese Mutmassungen stehen im eklatanten Widerspruch zur bisherigen Anerkennung, dass von schweizerischer Seite (insbesondere von Chefunterhändler Jakob Kellenberger) nach dem EWR-Nein von 1992 tapfer ein Maximum an vorteilhaften Sonderregelungen herausgeholt worden sei.

«Kann man einen Tauschhandel zwei Mal verkaufen?»

Diplomatisches Verhandeln wird heute – ob von Trump oder Cassis – als Dealen bezeichnet. Wenn die Schweiz von der EU einen Verzicht auf die Guillotine-Klausel erwartet (den wohlgemerkt mindestens 27 EU-Staaten gutheissen müssten), was kann sie als Gegenleistung auf den Tisch legen? Da ist schnell von den Kohäsionszahlungen von 1,3 Milliarden Franken die Rede (gut 200 Millionen im Jahr), die vom Parlament noch gutgeheissen werden sollten und zudem dem fakultativen Referendum unterliegen. Diese bilden aber bereits eine Gegenleistung für den Zugang zum Binnenmarkt der über 500 Millionen Menschen umfassenden Gemeinschaft. Kann man einen solchen Tauschhandel zwei Mal verkaufen?

Ein anderer Deal könnte darin bestehen, dass man die Zustimmung zum gefürchteten Rahmenabkommen vom Verzicht auf die Guillotine-Klausel abhängig macht. Dieses Abkommen ist aber bereits an andere Deals geknüpft; man möchte dafür weitere Bilaterale (etwa im Elektrizitäts- und Dienstleistungsbereich) bekommen, ganz abgesehen davon, dass beiden Seiten gedient ist, wenn den sich entwickelnden Realverhältnissen mit möglichst geringem Aufwand durch «dynamische» Anpassungen Rechnung getragen werden kann.

Was sich die Guillotine-Abschaffer gedacht haben, ist schleierhaft. Offensichtlich entspringt es aber der Absicht, innenpolitisch als starke Kraft zu erscheinen. In diesem Zusammenhang wird auch oft gesagt, dass man auf Augenhöhe verhandelt möchte. Dies dürfte aber nicht die elementare Gegebenheit beseitigen, dass sich die Schweiz weitgehend an die Regeln der EU anpassen muss, wenn sie an der EU teilhaben will. Die verbalheroischen Erklärungen von der Beseitigung der Guillotine-Klausel haben aber die ungute Konsequenz, dass im «eigenen Volk» falsche Erwartungen und in der Folge auch ungute Enttäuschungen erzeugt werden, die es später schwermachen, die Zustimmung zu einer vernünftigen Lösung zu bekommen.