GASTKOMMENTAR
Das Parlament in der Zwickmühle

Georg Müller zur Frage, ob der «Inländer light»-Beschluss dem Verfassungstext genügt: «Die EU ist zurzeit nicht bereit, über eine Anpassung des Abkommens zu verhandeln; sie verlangt im Gegenteil, dass die Schweiz ein Rahmenabkommen über die institutionellen Fragen abschliesst.»

Georg Müller
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Genügt «Inländer light» dem Verfassungstext?

Genügt «Inländer light» dem Verfassungstext?

KEYSTONE/PETER KLAUNZER

Der Bundesrat hat dem Parlament einen Entwurf für eine Änderung des Ausländergesetzes unterbreitet, mit welchem die Initiative «Gegen Masseneinwanderung» (Art. 121a Bundesverfassung – BV) umgesetzt werden soll. Er enthält für den Fall, dass bis zum Ablauf der dreijährigen Frist für die Umsetzung des Art. 121a BV keine Einigung mit der EU über eine Steuerung der Einwanderung zustande kommt, eine einseitige Schutzklausel. Diese Klausel wird erst aktiviert, wenn die Zuwanderung von Angehörigen der EU/Efta-Mitgliedstaaten einen bestimmten, vom Bundesrat festgelegten Schwellenwert überschreitet. In diesem Fall legt der Bundesrat für das folgende Kalenderjahr Höchstzahlen und allenfalls kantonale Kontingente fest. Der Vorschlag entspricht Art. 121a BV, verletzt aber das Freizügigkeitsabkommen mit der EU.

Kehrtwende der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates

Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates legt einen Entwurf vor, der mit dem EU-Recht übereinstimmt. Ob er auch Art. 121a BV genügt, muss bezweifelt werden. Die Zuwanderung von EU- und Efta-Staatsangehörigen soll nicht über Höchstzahlen und Kontingente, sondern nur über eine Ausschöpfung des inländischen Arbeitskräftepotenzials durch eine Pflicht, offene Stellen den Arbeitsvermittlungsstellen zu melden, gesteuert werden. Bei schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen kann der Bundesrat weitere Abhilfemassnahmen treffen; sie müssen jedoch vom gemischten Ausschuss beschlossen werden, wenn sie nicht mit dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar sind.

Vorrang der Verfassung oder der bilateralen Verträge?

Die Übergangsbestimmung zu Art. 121a BV geht davon aus, dass innert dreier Jahre eine Einigung mit der EU über die Steuerung der Zuwanderung durch Höchstzahlen und Kontingente gefunden werden kann. Auch im Abstimmungskampf haben die Befürworter behauptet, die EU werde einer Änderung des Freizügigkeitsabkommens zustimmen. Das hat sich als Irrtum erwiesen: Die EU ist zurzeit nicht bereit, über eine Anpassung des Abkommens zu verhandeln; sie verlangt im Gegenteil, dass die Schweiz ein Rahmenabkommen über die institutionellen Fragen abschliesst. Muss Art. 121a BV unter Verletzung des EU-Rechts umgesetzt werden, wie es der Bundesrat vorschlägt? Oder hat die Einhaltung der bilateralen Verträge nach dem Entwurf der Staatspolitischen Kommission Vorrang? Die Verfassung regelt diese Frage nicht ausdrücklich. Das Bundesgericht hat kürzlich entschieden, solange das Freizügigkeitsabkommen nicht gekündigt sei, bleibe es für EU- und Efta-Staatsangehörige massgebend, auch wenn das Gesetz, mit welchem Art. 121a BV umgesetzt wird, davon abweiche. Eine Missachtung des Freizügigkeitsabkommens oder gar eine Kündigung könnte zur Folge haben, dass alle bilateralen Verträge mit der EU dahinfallen.

Wie weiter?

Das Parlament steht vor einem schwierigen Entscheid. Es ist gut möglich, dass eine Einigung mit der EU über die Anpassung des Freizügigkeitsabkommens in Zukunft möglich wird, wenn in den Verhandlungen zwischen der EU und Grossbritannien über den «Brexit» eine entsprechende Regelung getroffen wird, oder wenn die EU den Forderungen nach einer Beschränkung der Zuwanderung, die in verschiedenen Mitgliedsländern erhoben werden, Rechnung tragen muss. Eine solche Lösung ist aber innert der dreijährigen Frist, die am 9. Februar 2017 abläuft, ausgeschlossen.

Georg Müller

Der Autor ist emeritierter Professor für Staats- und Verwaltungsrecht und wohnt in Erlinsbach AG.

Der angesehene Staatsrechtslehrer Bernhard Ehrenzeller hat deshalb in der «NZZ» vom 13. 9. 16 eine Teilrevision der BV vorgeschlagen, um die Bestimmung über die Frist aufzuheben. Damit würde anerkannt, dass die bestehenden Abkommen mit der EU weiter gelten und gegenüber Art. 121a BV Vorrang haben. Es fragt sich, ob eine solche Verfassungsrevision (mit Volksabstimmung) notwendig ist. In der Lehre ist anerkannt, dass Bestimmungen, die etwas Unmögliches anordnen, ungültig sind. Die Bundesversammlung könnte deshalb den Bundesrat beauftragen, die Verhandlungen mit der EU weiterzuführen. Auf eine Änderung des Ausländergesetzes zur Umsetzung von Art. 121a BV würde vorläufig verzichtet oder eine befristete Regelung im Sinne des Entwurfs der Staatspolitischen Kommission getroffen, die später durch eine Art. 121a BV entsprechende, auf einer Einigung mit der EU beruhende Regelung abgelöst würde.

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