Geschichte

Vor 10 Jahren wurden dem Bankgeheimnis die Zähne gezogen – wie konnte es so weit kommen?

19. Februar 2009: Bundespräsident Hans-Rudolf Merz gibt in Bern den Deal zwischen UBS und US-Justiz bekannt.

19. Februar 2009: Bundespräsident Hans-Rudolf Merz gibt in Bern den Deal zwischen UBS und US-Justiz bekannt.

Vor zehn Jahren hat die Schweiz vor dem ausländischen Druck auf das Steuerbankgeheimnis kapituliert. Die Wunden sind bis heute nicht ganz verheilt.

Fernsehbilder machen die Dramatik deutlich: Am Abend des 18. Februar 2009 kommt Bundespräsident Hans-Rudolf Merz mit einer Weibelin im Schlepptau eiligen Schrittes durch die Lauben der Berner Junkerngasse zum Von-Wattenwyl-Haus.

Der sonst gesprächige Finanzminister stürmt an wartenden Medienleuten vorbei in das Patrizierhaus und lässt die Frage unbeantwortet, um was es hier geht. Noch am gleichen Mittwochabend wird klar: Der Bundesrat hat an einer ausserordentlichen Sitzung einem seit Monaten diskutierten Deal zwischen der UBS und der US-Justiz seinen Segen gegeben.

Und damit zur Kenntnis genommen, dass die Grossbank auf Verfügung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (Finma) die Dossiers von 255 amerikanischen Kunden den USA aushändigt. Ohne dass der US-Verdacht auf Steuerbetrug in einem Amtshilfeverfahren abgeklärt worden wäre.

Der Schutz des Bankgeheimnisses versagte. Und Merz beziehungsweise seine im Vorjahr ausgegebene Durchhalteparole, wonach sich die EU-Staaten am Bankgeheimnis noch die Zähne ausbeissen würden, waren der Lächerlichkeit preisgegeben. Wie konnte es so weit kommen? Die Ereignisse rund um die Herausgabe der UBS-Kundendaten sind in einem 360-seitigen Bericht der Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) des Parlaments detailliert dokumentiert.

Dabei fallen drei Aspekte auf. Erstens wurde der seit Frühling 2008 eskalierende Steuerstreit zwischen der US-Justiz und der UBS von den Bundesbehörden offensichtlich unterschätzt beziehungsweise vom Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) und seinem Chef lange unter dem Deckel gehalten. Merz versäumte es, die Departemente für Justiz und Äusseres rechtzeitig einzubeziehen. Den Gesamtbundesrat informierte er erstmals am 19. September kurz über die Schwierigkeiten der UBS mit den US-Behörden im grenzüberschreitenden Geschäft mit Privatkunden.

Eiertanz um die Verantwortung

Zweitens glänzte auch das Regierungskollegium nicht durch Entschlusskraft. Der GPK-Bericht vermittelt vielmehr den Eindruck eines Eiertanzes über die Frage, wer auf welcher Rechtsgrundlage das Gesetz des Handelns übernehmen sollte. Will heissen, die Verantwortung für die je länger, je mehr als unumgänglich erachtete Preisgabe von Kundendaten unter Missachtung des Bankgeheimnisses zu übernehmen.

Am 16. Dezember präsentierte Merz dem Gremium zwei persönliche Arbeitspapiere mit den Titeln «Charybdis» und «Skylla». Der Bundesrat diskutierte mehrere Handlungsoptionen – darunter auch die Datenherausgabe durch die UBS selber –, vertagte den Entscheid aber auf den 19. Dezember. An dieser Sitzung schob der Bundesrat den Ball schliesslich der Eidgenössischen Bankenkommission (EBK) zu und ersuchte die Aufsichtsbehörde, im Sinne der Finanzstabilität alle notwendigen Massnahmen zu treffen, um eine Anklageerhebung gegen die UBS in den USA zu verhindern.

Die EBK – und dies ist ein drittes Merkmal der Krise – war mit Unterbrüchen die eigentlich treibende Kraft auf Behördenseite. Sie hatte das Konfliktpotenzial im Frühling 2008 erkannt und im Mai ein eingreifendes Verwaltungsverfahren gegen die UBS eingeleitet. Der damalige stellvertretende Direktor und Chefjurist Urs Zulauf, der die Kontakte mit den US-Behörden führte, trat verschiedentlich als Warner gegenüber dem EFD auf und erarbeitete Handlungsoptionen, als der US-Druck auf eine Herausgabe von Kundendaten stieg.

Die EBK war es auch, die im Dezember 2008 die Bestimmungen des Bankengesetzes über Schutzmassnahmen bei Insolvenzgefahr im Sinne einer Notlösung als mögliche Rechtsgrundlage für eine Datenherausgabe ausserhalb des Amtshilfewegs ins Spiel brachte. Also jene Lösung, die am 18. Februar 2009 auch umgesetzt wurde.

Mit der umgehenden Übergabe eines Datenträgers an einen US-Beamten in Bern sorgte die inzwischen in die Finma überführte EBK dafür, dass das Bundesverwaltungsgericht mit einem superprovisorischen Verbot ins Leere stiess. Betroffene US-Kunden hatten den Rechtsweg beschritten. Das gleiche Gericht bezeichnete die Herausgabe der Kundendaten durch die Finma im Januar 2010 als rechtswidrig – ein Urteil, das im Juli 2011 vom Bundesgericht wieder umgestossen wurde. Demnach war die Anordnung der Finma zur Datenübermittlung gestützt auf die polizeiliche Generalklausel rechtens.

Dennoch fehlte es auch im Nachhinein nicht an kritischen Stimmen. Es ging unter anderem um die Frage, ob die UBS eine Anklageerhebung in den USA überlebt hätte. Und um die Folgen eines Untergangs der Grossbank für die Schweiz und ihre Wirtschaft. Es wurde an den Fall des Wirtschaftsprüfungskonzerns Arthur Andersen erinnert, der wegen seiner Verwicklung in den Enron-Skandal in den USA angeklagt wurde. Das Unternehmen brach zusammen, obwohl das oberste Gericht die Verurteilung wegen Behinderung der Justiz letztlich aufhob.

Auch das Schicksal der Bank Wegelin wird von jenen ins Spiel gebracht, die vor der Existenzgefährdung der UBS im Fall einer Anklage in den USA warnten. Das kleine St. Galler Institut überlebte das US-Strafverfahren nicht, obwohl es in den USA gar nicht präsent war. «Der Atlantik vermittelte einen trügerischen Abstand, den es tatsächlich nicht gab», räumte der ehemalige Wegelin-Chef Konrad Hummler später ein.

Der zweite Dammbruch am Freitag dem 13.

Hinzu kam im Fall UBS, dass Bund und Nationalbank bloss vier Monate zuvor ein 68 Milliarden Franken schweres Rettungspakt für die Grossbank geschnürt hatten. Auch wenn das beispiellose Engagement schliesslich einen Gewinn abwarf, galt es damals abzuwägen, ob eine harte Haltung gegenüber der US-Justiz nicht das Risiko erhöht hätte, dass der Steuerzahler für das UBS-Problem zur Kasse gebeten worden wäre.

Scharfe Kritik mussten sich die Behörden aber gefallen lassen, weil es nicht gelang, mit dem Vergleich das Zivilverfahren der US-Steuerbehörde gegen die UBS beizulegen. Schon am Tag nach der Datenlieferung folgte eine Zivilklage auf Herausgabe von bis zu 52 000 Kundennamen der UBS.

Nur 23 Tage nach dem «Sündenfall» UBS fiel das Steuerbankgeheimnis im Verkehr mit dem Ausland definitiv. Bundespräsident Merz gab den folgenschweren Entscheid an jenem Freitag, dem 13. März, mit folgenden Worten bekannt: «Der Bundesrat hat heute beschlossen, dass die Schweiz den OECD-Standard bei der Amtshilfe in Steuersachen gemäss Artikel 26 des OECD-Musterabkommens übernehmen will.» Und er fügte hinzu: «Das Bankgeheimnis bleibt bestehen.»

Das war nicht falsch, weil das Steuerbankgeheimnis im Inland nicht angetastet wurde. Das war aber auch nicht richtig oder zumindest unvollständig, weil gegenüber dem Ausland ein Tabu gebrochen wurde. Ein Tabu, das von bürgerlichen Politikern nach der Datenübergabe im Fall UBS noch mit Durchhalteparolen und Landesverratsvorwürfen an die SP verteidigt wurde.

Parallel zur UBS-Affäre war die Situation auch hier eskaliert. Die Schweiz riskierte, am bevorstehenden G20-Gipfel in London als nicht kooperative Steueroase auf eine schwarze Liste gesetzt zu werden. Das wäre mit gravierenden Konsequenzen nicht nur für den Finanzplatz, sondern auch für die Industrie verbunden gewesen.

Dem Vernehmen nach war der Bundesrat deshalb von Industriekapitänen bearbeitet worden, er solle im Verkehr mit dem Ausland auf die Unterscheidung zwischen Steuerhinterziehung und Steuerbetrug verzichten. «Wir sind jetzt aus der Schusslinie, denn wir haben ja Kooperationsbereitschaft bewiesen», hoffte Merz.

Und zur damals voll anlaufenden internationalen Diskussion über die Einführung des automatischen Informationsaustausches (AIA) versicherte der Finanzminister: «Das wird für den Bundesrat nie akzeptierbar sein.» Die Entwicklung sollte ihn auch hier Lügen strafen.

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